如何避免绩效评价沦为政府的“自我评价”？多方研究人士和政府官员认为

　　政府绩效考核要走法制化道路

　　岁末年初，“绩效考核”又成了各地各部门的“重头戏”。而围绕政府绩效考核制度，中国政法大学政府法治研究院已进行了为期两年的集中研究。近日，多方研究人士和政府官员齐聚一堂，对我国政府绩效管理的现状进行了深入探讨。无论是研究者还是实务工作者，皆达成了这样一个共识：政府绩效评估必须走法制化的道路，才能真正摆脱行政权力的羁绊，从而提高政府效率，降低政府行政成本。

　　文山会海 凸显政府绩效管理观念落后　

　　在互联网上搜索“会议数量”一词，可以发现如下新闻：“某地2009年全市性会议数量比去年减少40%”，“某地2009年各类会议的数量在2008年的基础上减少15%”，“某地2009年以省政府名义召开的会议比2008年减少10%，并且规定3月、8月为无会月”……长期以来，行政会议数量过多的现象被人们形容为“文山会海”，成为政府绩效管理弊端的集中体现。

　　中国政法大学法学院教授朗佩娟告诉笔者，行政会议数量过多的表现有二：一是行政会议名目繁多，如动员会、表彰会、纪念会、现场会、座谈会、报告会等；二是行政会议场次过多。

　　据某省政府办公厅统计，当年该省政府下发通知召开的全省性会议就有111次，平均2.1个工作日一次。另据有关部门内部抽样调查，某些省、市、县领导干部每年大约有1/3的时间泡在会海，甚至有专司赴会、开会的行政领导。

　　朗佩娟认为，除会议过多外，行政会议还存在会期过长、规模过大、规格过高、成本过高、形式过于单一、内容过虚等问题。

　　一名县直部门一把手写文章表达其无奈心情，他写道：“各部门每年年初的工作部署会、半年总结会、年终表彰会是必开的。县里开完，系统开，最后是部门开，这样一年下来，大大小小的工作会议不少于300个，这在部门之间已成为一种时尚和攀比。我简直被压得喘不过气来，实在分身乏术，只能找人替开。”

　　郎佩娟认为，文山会海体现出了政府绩效管理观念的落后和法律的滞后。“例如，盲目追求行政会议的高规格就是一种官本位意识的影响，行政会议成本过高则说明会议主办方和与会者缺乏成本效益意识。”郎佩娟说。

　　天然缺陷 集运动员裁判员一身难服众

　　据了解，从数年前开始，有关部门就一直致力于推动绩效管理水平的提升。但在中国政法大学政府法治研究院的林鸿潮看来，无论是在制度层面还是非制度层面，“迄今为止，我国的政府绩效评估活动始终是在政府主导的评价体制下进行的”。

　　林鸿潮告诉笔者，从上世纪90年代至今，各地各部门已形成了各具特点的内部绩效评估方式，如财政预算支出绩效评价、政府绩效审计、行政效能监察、机关效能建设等。“这些方式有一个共同特点，就是以被评价的上级机关或者同级政府中承担绩效评价职能的特定机关，如监察机关、审计机关等，作为评估主体，没有脱离政府内部评估的范畴。”林鸿潮认为，“‘既当运动员，又当裁判员’的评估结果很难令人十足信任。有的时候甚至可能沦为制造政绩的工具”。

　　另一种模式是“散发式的政府相对主导模式”。据林鸿潮介绍，吸收外部主体参与政府绩效评价的做法，始于1998年辽宁省沈阳市的“百万市民评议政府”活动。当年年底，沈阳市共发放调查问卷118万份，回收有效问卷116万份，活动涉及近400万市民。

　　继沈阳之后，据不完全统计，迄今为止已有上百个不同层次的地方政府开展了类似活动，活动范围遍及全国绝大多数省份，活动名称包括“万人评议机关”、“网上评价政府”等，参与人数从1万人到100万人不等。林鸿潮说，在各地竞相效仿中，这种评估活动呈现“运动化”趋势，甚至成为个别地方领导实现其他意图的工具。

　　在随后的发展中，虽然“政府相对主导模式”逐步走向制度化并初步实现了常态化，但由于其主要依据仍然是地方政府自己颁布的行政规范性文件，因此并没有脱离政府主导的范畴。“政府绩效评估的开展仍面临难免因党政领导的人事变动或注意力转移而夭折的危险。”林鸿潮说。

　　摆脱羁绊 政府绩效评估须法制化

　　中国政法大学副校长、政府法治研究院院长马怀德等专家认为，“当前在政府绩效评估中存在的种种问题充分说明，政府绩效评估必须走法制化的道路，才能真正摆脱行政权力的羁绊。”

　　中国人事科学研究院工资福利研究室主任、全国政府绩效管理研究会常务理事何凤秋认为，在政府绩效评估立法上，评估内容法制化是一个重要内容，应该立足于政府的法定职能，将政府职能的履行、行政效率与效益的实现、行政问责纳入法制化轨道。

　　政府绩效评估法制化的另一个重要环节，就是评估程序的法制化。何凤秋说，政府的服务标准、服务流程和服务质量要充分反映公众的利益和意志要求，这同时也是对政府绩效进行评估的评价尺度。而目前一些地方存在的情况是：以“个人利益、部门利益的实现程度”作为评价尺度。“因此，要解决评估程序非规范化问题，就要推动政府绩效评估立法。”何凤秋说。

　　对此提议，国务院法制办政府法制协调司副司长江陵认为，从目前情况看，“地方立法的时机较为成熟”。

　　事实上，2009年10月1日开始实施的《哈尔滨市政府绩效管理条例》，就是我国首个政府绩效管理的地方性法规。这部法规建立了一个新的评估体系，从行政成本(投入)、工作实绩(产出)、社会效果三个角度综合评估各部门的效率、效能和效益。绩效评估的程序包含自我测评、指标考核、满意度测评、综合评估等环节，上级领导、同级部门、下级部门以及人大代表、政协委员、社会公众等，都可以在“满意度测评”环节为政府部门“举牌亮分”。

　　值得一提的是，哈尔滨的地方立法引入了“第三方评估”。根据条例规定，绩效管理机构、政府及部门可以委托第三方机构开展绩效评估，而其他高等院校、科研机构、社会中介组织和普通市民等也可在未受委托的情况下独立开展对政府及部门的绩效评估。

　　江陵曾参与哈尔滨这部条例的立法工作。他表示，哈尔滨市政府所辖的部门和市县评估管理已经走向法制化，但从目前的情况来看，还要制定很多配套性的文件。此外，“投入产出怎么去做”，这一难点也有待研究。　  （信息来源：中国税务报　　 杜晓）